焦作履行法定职责之诉：申请前置与被告适格的实务要点

在代理执行涉及的履行法定职责之诉中，申请前置与被告适格是决定诉讼成败的核心争议焦点。本文结合（2018）豫08行初205号判决书，深入分析法院如何认定原告是否已向有权行政机关提出申请，以及被告是否负有相应职责，为律师代理类似案件提供实务指引。

一、争议焦点概述：申请前置是履行法定职责之诉的起诉前提

本案中，原告杨某作为独生子女家庭，主张依据《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项，在征地拆迁安置中应享受“多分一人份”待遇。其直接向人民法院提起诉讼，要求判令三门峡市人民政府、三门峡市陕州区张湾乡人民政府履行相应职责。被告则抗辩称原告未先向有权行政机关提出申请，且被告并非适格主体。

法院最终裁定驳回起诉，核心依据正是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出的，人民法院裁定驳回起诉。” 这一认定揭示了履行法定职责之诉的起诉前提条件。

法院在裁定书中明确：“从该规定可以看出，原告提起履行法定职责之诉应首先向有权行政机关提出申请。” 并对本案事实进行审查：

“原告虽称向各级政府均反映过，但从原告提供的材料看，并不能证明其已向有权行政机关提出申请。”

这一认定具有以下实务要点：

“有权行政机关”的界定：根据《土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，河南省人民政府和三门峡市人民政府的批复均明确，征地实施主体为陕州区（原陕县）人民政府。原告向三门峡市人民政府、张湾乡人民政府反映，但二者并非负有补偿安置职责的机关。
“提出申请”的形式要求：原告需提供证据证明其已向有权机关正式提出书面申请，而非仅向各级政府“反映情况”。口头反映、信访投诉等非正式途径难以构成有效的行政申请。
申请内容的明确性：申请应当明确要求行政机关履行特定法定职责，例如要求陕州区人民政府依据《河南省人口与计划生育条例》作出“多分一人份”的补偿决定。

实务方法：代理此类案件时，律师应在起诉前指导当事人向适格的行政机关（通常是县级人民政府或自然资源主管部门）提交书面申请，并保留邮寄凭证、签收回执等证据。若行政机关不予答复或逾期不处理，方可据此提起履行法定职责之诉。

法院进一步对被告是否适格进行分析，引用相关文件认定：

“在三门峡市人民政府作出的三政[2011]79号、80号两份文件中同时规定，对于商务中心区范围内的土地征收和拆迁安置等事项由有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。因此对关沟村土地进行征收的实施主体应为陕州区（原陕县）人民政府，陕州区人民政府亦负有相应的补偿安置职责。”

据此，法院认定：

“原告要求三门峡市人民政府、张湾乡人民政府履行职责，但二被告并不负有相应的征地安置补偿职责，因此原告的起诉不符合起诉条件。”

这一认定的实务要点包括：

职责来源：被告是否负有法定职责，需依据法律法规、规范性文件及具体授权。本案中，市级政府文件已明确将实施职责下放至县级政府。
职责的专属性：即使被告在征收过程中参与协调工作（如张湾乡人民政府作为配合单位），也不等同于负有多分一人份补偿决定的法定职责。
诉请的明确性：原告要求被告“执行《河南省人口与计划生育条例》”作出多分一人份决定，但该诉请未指向具体行政机关的法定职责，且被告张湾乡人民政府的职责范围有限，导致法院难以支持。

实务方法：起诉前应仔细梳理行政机关的法定职责清单，避免将无职责的主体列为被告。若存在多个可能的主体，应优先起诉负有首要职责的行政机关（如县级人民政府），必要时可将上级政府列为共同被告（如上级政府存在不履行监督职责情形）。